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3月26日，2026(第二十四屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇在京開幕。在論壇上，中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)低碳水環(huán)境技術(shù)研究中心主任王洪臣以“我國水治理體系的主要矛盾與國情路徑思考”為主題進(jìn)行了分享。他介紹，在各部門的通力合作下，我國取得三方面的治水成就：一是防洪排澇體系持續(xù)夯實(shí)加固，二是供水安全保障能力顯著提升，三是水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。
01 我國水治理體系的主要矛盾
自黨的十九大報告以來，我國多次強(qiáng)調(diào)中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。在和諧共生理念指導(dǎo)下，我國確定了人水和諧的治水理念與目標(biāo)。該理念最早源于水利領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)人類在發(fā)展過程中不能忽視水的自然流動空間，需實(shí)現(xiàn)與水相安無事的共存狀態(tài)。
“人水和諧” 源于水利領(lǐng)域，目前發(fā)展成為新時代治水理念與目標(biāo)。2004 年，第十七屆 “中國水周”主題定為“人水和諧”，正式提出這一理念與目標(biāo)。2023年，《習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話》提出，碧水保衛(wèi)戰(zhàn)要促進(jìn)“人水和諧”。2024 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》(以下簡稱《美麗中國建設(shè)意見》)提出，“到 2035 年，“人水和諧”的美麗河湖、美麗海灣基本建成。”
要實(shí)現(xiàn)人水和諧，需要把握正確路徑。從相關(guān)著作中可看出，總書記多次強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)人水和諧。2025年6月發(fā)布的《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)江河保護(hù)治理的意見》也曾提出，以流域?yàn)閱卧，統(tǒng)籌推進(jìn)水災(zāi)害、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理。
這也引出了我國水治理體系當(dāng)前的主要矛盾是水災(zāi)害、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理尚不能支撐人水和諧的需要。
王洪臣分析，當(dāng)前我國治水的主要矛盾并非資金問題，而是治理需求未能得到有效滿足。他指出，當(dāng)前水務(wù)行業(yè)整體氛圍較為低迷，但環(huán)保行業(yè)應(yīng)意識到有治理需求便意味著行業(yè)有未來。
水災(zāi)害
在水災(zāi)害方面，過去南方地區(qū)在水災(zāi)害治理上的投入較大，北方因降雨較少投入相對有限。然而，近年來水災(zāi)害呈現(xiàn)由南向北轉(zhuǎn)移的趨勢。北方地區(qū)相繼發(fā)生多起嚴(yán)重水災(zāi)害，典型事件包括2021年7月河南鄭州及流域特大暴雨洪澇災(zāi)害，以及2023年7至8月京津冀地區(qū)特大暴雨洪澇災(zāi)害。“十四五”期間，應(yīng)急管理部每年發(fā)布的十大災(zāi)害一覽表中，暴雨洪澇災(zāi)害始終位居前兩位。
水資源
在水資源方面，我國屬于水資源匱乏國家，年度抑制性用水量約為6000億立方米。水資源分布呈現(xiàn)顯著的區(qū)域不均衡，北方地區(qū)占比約為20%，南方地區(qū)占比約為80%。在此背景下，國家謀劃實(shí)施南水北調(diào)工程。
在生活用水方面，北方部分省份的生活用水短缺通過調(diào)水工程得到一定緩解。以北京為例，南水北調(diào)工程顯著改善了該市的水資源狀況，地下水水位回升，河湖生態(tài)補(bǔ)水增加，密云水庫蓄水量得到有效恢復(fù)，充分體現(xiàn)了國家水網(wǎng)建設(shè)的必要性。
在工業(yè)用水方面，絕大部分省份面臨工業(yè)用水短缺，水資源已成為工業(yè)增長的重要制約因素。
在農(nóng)業(yè)用水方面，幾乎所有省份面臨農(nóng)業(yè)缺水。全國20億畝耕地中，約10億畝依賴自然降水，有效灌溉面積僅占50%。三大地帶的五大灌溉區(qū)實(shí)行“以水定灌”原則。
水環(huán)境
要讓人水環(huán)境真正滿足人民需求，需涵蓋飲用、洗滌、游泳、觀賞、用水等多方面功能。然而，當(dāng)前距離這一目標(biāo)仍有明顯差距——當(dāng)前，我國大部分城市河湖水體旱季清澈，進(jìn)入雨季迅速惡化，溢流污染成為水環(huán)境改善的瓶頸，亟需治理。此外，不少城市，尤其是南方城市，在旱季水體亦不清澈，葉綠素a(chl-a)高達(dá)每升數(shù)十微克，透明度較低，主要原因是氮磷含量過高。
王洪臣解釋，這一問題與我國排水體制密切相關(guān)。當(dāng)前城市排水系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)采用分流制，但實(shí)際運(yùn)行中往往呈現(xiàn)合流制特征。由于雨水排放體系及排澇體系建設(shè)滯后，雨水難以有效排出，常倒灌進(jìn)入污水系統(tǒng)。真正意義上的分流制需建立在完善的雨水快速排放系統(tǒng)基礎(chǔ)之上，但目前相關(guān)建設(shè)欠賬嚴(yán)重。
目前，尚未有城市能夠徹底解決內(nèi)澇問題。以武漢為代表的少數(shù)城市雖在強(qiáng)排方面投入較大，但多數(shù)城市，包括部分一線城市，排澇能力仍較為薄弱，反映出距離實(shí)現(xiàn)“人水和諧”差距較大。
王洪臣表示，公眾普遍具有親近水體的自然需求。水體是否可親，是人水和諧的重要標(biāo)志。以北京亮馬河為例，去年出現(xiàn)居民集體下水現(xiàn)象，反映出親水需求的強(qiáng)烈。國際案例亦顯示類似趨勢。巴黎塞納河自1926年起因水質(zhì)不達(dá)標(biāo)嚴(yán)禁公眾下水，但去年因高溫天氣，公眾自發(fā)下水，政府順應(yīng)需求，首次在百年后向公眾開放部分水域。
水生態(tài)
前文提到，《美麗中國建設(shè)意見》提出，“到 2035 年，“人水和諧”的美麗河湖、美麗海灣基本建成”。換言之，以魚翔淺底為標(biāo)志的美麗河湖，以魚鷗翔集為標(biāo)志的美麗海灣，是基本要求。先有環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境質(zhì)量為生態(tài)恢復(fù)提供基礎(chǔ)，當(dāng)前，我國在水環(huán)境質(zhì)量維度上尚未實(shí)現(xiàn)人水和諧，水生態(tài)維度的差距更為顯著。
當(dāng)前，我國流域性水生態(tài)問題突出，河口及海灣生態(tài)退化嚴(yán)重。黃河干流水質(zhì)總體尚可，但河口及近海區(qū)域問題明顯。農(nóng)業(yè)化肥、生活污水、工業(yè)廢水排入黃河，導(dǎo)致活性氮輸入海洋過量，造成富營養(yǎng)化。長江干流水質(zhì)整體達(dá)標(biāo)，但在長江口及東海海域形成了大面積低氧區(qū)，溶解氧濃度低于2毫克/升，飽和度低于20%，導(dǎo)致魚、蝦、貝類等生物因缺氧死亡或遷徙。
從全球來看，水生態(tài)問題日益嚴(yán)峻。北美、歐洲及東亞三大全球性缺氧區(qū)面積持續(xù)擴(kuò)大，值得高度關(guān)注。
王洪臣談到，活性氮污染正成為全球性環(huán)境問題，控制活性氮污染是全球重大環(huán)境命題，中國尤需應(yīng)對。東部地區(qū)人口密集，蛋白質(zhì)及氨基酸消耗量大，污染物排放壓力突出。當(dāng)前部分水體雖被評定為三類水，但色度與濁度指標(biāo)未納入評價體系。若增加相關(guān)指標(biāo)，水質(zhì)評級可能顯著下降。整體來看，當(dāng)前水質(zhì)距離“魚翔淺底、魚鷗翔集”的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距。
總體而言，我國水體生態(tài)服務(wù)功能仍處于退化過程中。阻止退化并恢復(fù)生態(tài)功能，是當(dāng)前重要的生態(tài)治理任務(wù)。實(shí)現(xiàn)人水和諧目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。這也是王洪臣對環(huán)保行業(yè)充滿信心的原因——有需求就有未來。資金問題是暫時的，環(huán)境需求具有剛性特征，將持續(xù)驅(qū)動治理投入與行業(yè)發(fā)展。
02 解決矛盾的國情路徑思考
中國向來奉行長期主義，要解決水治理體系的主要矛盾，其核心路徑是樹立理念、確立目標(biāo)、周密謀劃、雷厲風(fēng)行、久久為功，直至實(shí)現(xiàn)。
王洪臣強(qiáng)調(diào)，值得注意的是，“十五五”規(guī)劃在編制思路上較以往有明顯變化，條塊分割的特征減弱，更加注重以問題為導(dǎo)向、以增長為導(dǎo)向，打破水利、環(huán)保等傳統(tǒng)部門壁壘，形成綜合治理格局。
在規(guī)劃文本中，涉水項(xiàng)目分布于多個章節(jié)。例如，“加快建設(shè)現(xiàn)代水網(wǎng)”被納入“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”一章，而非以往的水利專章；數(shù)萬億規(guī)模的地下管網(wǎng)改造項(xiàng)目出現(xiàn)在“建設(shè)現(xiàn)代化人民城市”相關(guān)章節(jié)；水污染治理內(nèi)容則置于“美麗中國”總體框架下。但他指出，涉水項(xiàng)目雖分布廣泛，但其核心邏輯一以貫之。
現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)聚焦三大方向
一是防洪減災(zāi)。針對北方地區(qū)暴雨增多但防汛體系相對薄弱的現(xiàn)實(shí)，國家明確提出加強(qiáng)相關(guān)建設(shè)。鄭州成為全國首個編制防洪排澇綜合規(guī)劃的城市，將防洪與排澇納入同一體系。“十五五”規(guī)劃提出“海綿流域”建設(shè)新方向，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國家蓄滯洪區(qū)建設(shè)，有計劃地為洪水讓路。蓄滯洪區(qū)建設(shè)體現(xiàn)了人水和諧理念，通過留出空間實(shí)現(xiàn)與洪水相安無事，甚至化害為利。重點(diǎn)任務(wù)包括：長江、黃河等干流堤防加固，行洪區(qū)與防洪水庫工程建設(shè)，北方暴雨山洪減災(zāi)體系建設(shè)，以及國家蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)。
二是重大引調(diào)水工程。在水資源高度不均的背景下，國家繼續(xù)布局調(diào)水工程，包括建設(shè)南水北調(diào)東線二期工程、南水北調(diào)中線引江補(bǔ)漢工程，以及研究論證南水北調(diào)西線工程。
三是供水灌溉。農(nóng)業(yè)灌溉用水效率偏低，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅約為0.58。為此，新一輪投資重點(diǎn)推進(jìn)淠史杭、都江堰、河套等大型灌區(qū)的整裝現(xiàn)代化改造，同時推進(jìn)鄱陽湖、洞庭湖水利樞紐工程建設(shè)，提高再生水灌溉利用效率，實(shí)現(xiàn)有限水資源灌溉更多耕地。
地下管網(wǎng)大規(guī)模改造明確量化目標(biāo)
在城市更新框架下，排水管網(wǎng)改造目標(biāo)為17.5萬公里，供水管網(wǎng)改造同樣為17.5萬公里，污水管網(wǎng)改造為10萬公里。供水管網(wǎng)改造重點(diǎn)是降低漏損率——當(dāng)前部分地區(qū)漏損率達(dá)20%至30%；排水管網(wǎng)建設(shè)關(guān)乎排澇能力；污水管網(wǎng)改造旨在減少溢流污染，這是水環(huán)境改善的關(guān)鍵瓶頸。
多個省份及城市已在行業(yè)規(guī)劃中明確排水、污水管網(wǎng)改造目標(biāo)，并隱含溢流污染治理設(shè)施、污水處理廠改造等相關(guān)內(nèi)容。
統(tǒng)籌治理推出系列重點(diǎn)舉措
1、針對前文所述江河口及近海缺氧區(qū)問題，我國將在長江、黃河、珠江等流域開展磷超標(biāo)整治，實(shí)施國控入海河流總氮治理與管控。“十五五”期間，磷排放量擬降低6%。所有入海河流均需嚴(yán)控氮排放。王洪臣透露，某地已制定指標(biāo)，某海灣已要求城鎮(zhèn)污水出水總氮在2026年5月底前低于5毫克/升。
2、開展太湖、丹江口庫區(qū)、巢湖、洱海、白洋淀等30個重點(diǎn)湖庫生態(tài)保護(hù)治理
3、加強(qiáng)大運(yùn)河保護(hù)治理
4、推進(jìn)城鎮(zhèn)生活污水收集處理設(shè)施建設(shè)改造。盡管全國污水處理率已達(dá)99%，但一線及二線城市中心城區(qū)處理設(shè)施普遍嚴(yán)重超負(fù)荷，后續(xù)建設(shè)改造任務(wù)依然艱巨。
5、實(shí)施京津冀、黃河流域再生水利用工程。
6、在工業(yè)廢水、城鎮(zhèn)污水等領(lǐng)域?qū)嵤┮慌挛廴疚飬f(xié)同治理示范項(xiàng)目
王洪臣相信，隨著一個個五年規(guī)劃的實(shí)施，人水和諧理念終將實(shí)現(xiàn)。在踐行這一理念的實(shí)踐中，水治理行業(yè)仍將持續(xù)擁有發(fā)展空間與市場機(jī)遇。長期主義導(dǎo)向下的行業(yè)發(fā)展前景可期，但賺快錢的邏輯并不適用于這一領(lǐng)域。行業(yè)從業(yè)者無需過于悲觀，有需求便有未來。
原標(biāo)題：王洪臣：“十五五”規(guī)劃下的治水新思路
